浙江湖州：地方政府行政强拆行为被判违法

　　省湖州市仁皇山街道八家村村民卢卫雄家的房屋突然被行政强制拆除了，为此他提起行政诉讼。2015年10月14日，浙江省湖州市中级人民法院经审理后，对此行政强制拆除行为认定为违法，并将同日作出的裁定书与判决书，同时送达了当事人卢卫雄。

　　案情回放：多个部门参与一起强拆

　　2013年4月18日八九点许，卢卫雄送完孩子上学后回家，发现在自家的房屋前来了上百号人，旁边还有多台警车及挖机等，他们正在拆自己家的房屋。卢卫雄夫妇想上前阻止，却被一群人抓住强行塞进了一辆大车，拉到了另外一处临时房内。等到十一点左右被放回时，只见一楼的房屋墙体多处被大面积掘开了窟洞，门锁被撬，二楼及侧房已被拆除，原屋内累计百余万的机器设备及原辅材料等均不知去向，现场一片疮痍。

　　

　　

　　卢卫雄反映，卢家一直是开办绣花厂和服装厂的。其一楼面积约占200平米，2003年因发展需要在原房屋上增建了一层，2009年又新建了100来平米。后来到了2010年八九月间，市区政府突然需要筹建外环北路，为此他们所住的区域与其他区域一样被列入了动迁对象。

　　“后来二年多的时间里，政府与涉迁农户开会、登记评估、签订补偿协议等。由于像我们村这样原来增扩建房屋的对象太多了，所以动迁工作一时存在着很大的难度。”卢卫雄说，“当时我们家的动迁补偿也与政府那边存有争执，所以就一直没确定下来。”

　　但是，2013年4月10日，卢卫雄接到了一份湖州市城市管理行政执法局湖执（四）罚字[2013]第19号行政处罚决定书。卢卫雄说：“这份行政处罚决定书是湖州市城市管理行政执法局度假区分局（以下简称：度假区城管分局）工作人员向我送达的。行政处罚决定书对我在2003年之后加层和新建的总计333平米房屋确认为违法建筑，对我作出了限自本决定书送达之日起15日内拆除原有房屋基础上的加层和新建房屋建筑面积共计333平米的行政处罚。若逾期不拆除，本局将依法申请湖州市人民政府责成有关部门强制拆除。如不服本处罚决定，可以在收到本决定书之日起60日内向湖州市人民政府申请行政复议，也可以在收到本决定书之日起3个月内直接向湖州市吴兴区人民法院起诉。”

　　该行政处罚决定书是2013年4月8日作出，同月10日送达卢卫雄，而就在同月18日，一车一车的人集齐到卢卫雄家，将其房屋实施了强行拆除。

　　

　　“行政处罚决定书时效还未到，我还有正当的行政复议或行政诉讼的权利，可我只接到行政处罚决定书才8天，房屋就遭到了强行拆除。”面对如此的强拆行为，卢卫雄当然不服，“即使行政处罚决定书认为我加层和新建的系违法建筑，那他们也不能拆毁我一楼合法的老房和肆无忌惮地还拆卸、弄走了我所有房屋内的机器设备，造成我无法经营生产、无法安居生活啊。”

　　为此，卢卫雄一家开始向街道办及市政府等上访。但令人奇异的是，卢卫雄一时很难找到到底是哪家单位对其房屋组织实施了强制拆除？他找了好多单位，没有一家部门承认自己是这次的行政执法主体。

　　据2014年3月20日湖州市仁皇山街道办事处给卢卫雄的仁信访答字（2014）5号信访事项答复意见书称，你向湖州市信访局信访反映自己的房屋被街道强制拆迁，厂里设备被拖走，也不知道在何处，现已9个月，要求赔偿经济损失的信访事项（湖太委信访转办201402号），仁皇山街道信访办已接收并登记，现经仁皇山街道信访办调查，答复处理意见如下：……2013年4月18日，根据2013年4月1日市政府协调会布置，市三改一拆指导组、市公安局、市行政管理局、度假区公安分局、度假区城管分局、仁皇山街道等部门参与一起对你户的违章建筑进行拆除。对违章建筑内的设备由湖州市××公证处进行公证后，并搬迁至桥西村过渡房××房内存储，建议当事人自行前往领取。

　　

　　自接到这一由仁皇山街道办事处盖章并经调查后作出的答复意见书，卢卫雄方才明白“原来是一起联合执法”。“难怪我向市政府请求赔偿，市政府回函将目标转向了仁皇山街道办事处，称‘如你认为是仁皇山街道办事处的行为造成你的合法权益损害的，应向该单位提出申请’。但我后来找仁皇山街道办事处提出赔偿，其称‘经核实，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，我街道不是赔偿义务机关’，也给予了回绝。”卢卫雄说。

　　然而，就在卢卫雄向政府部门追要行政赔偿的过程中，突然有一天他发现，他家原本在第一次行政强制拆除中剩下的那一层被砸挖得残存有许多窟洞的老房，不知在何时也被彻底拆平了，等卢卫雄发觉时该房地上已被做上了路基。

　　法院审理：择一判定行政行为违法

　　2015年2月10日，无奈的卢卫雄向湖州市中级人民法院提起了行政诉讼，请求确认各被告的行政强制拆除程序违法、拆除原告一楼合法建筑及拉走原告机器设备的行政行为违法，并赔偿损失等。

　　原告卢卫雄起诉认为，仁皇山街道办事处作为一级政府机构，其参与并经调查后作出的仁信访答字（2014）5号信访事项答复意见书是真实的。湖州市人民政府早在湖州市城市管理行政执法局还未对原告正式作出行政处罚决定书（行政处罚决定书是2013年4月8日作出）前的2013年4月1日，就召集了上述这些部门进行了协调会布置。湖州市城市管理行政执法局是该行政处罚决定书作出的主体机关，并于2013年4月18日到达了现场，参与多部门行政强制拆除。而度假区城管分局虽批准成立时间在2013年6月，但其提前以度假区城管分局的名义介入了此次的行政强制拆除，向原告送达了制作的行政处罚决定书，同于2013年4月18日也到达了现场参与强拆协调行动。所以，卢卫雄将湖州市人民政府、湖州市城市管理行政执法局、度假区城管分局、仁皇山街道办事处4家单位列为了被告（诉讼中，卢卫雄后来重新提交的起诉状未将市公安局、度假区公安分局列为被告）。

　　2015年6月10日，湖州市中级人民法院公开开庭审理了此案。

　　被告湖州市人民政府答辩称，湖州市人民政府不是行政行为的实施人和行为主体，不是本案适格被告。原告卢卫雄也没有提供材料证明是市政府实施了相关的拆除行为，原告请求确认被告湖州市人民政府行为违法缺乏事实依据，并且原告的起诉已经超过法定行政诉讼时效。

　　被告湖州市城市管理行政执法局答辩称，其对原告作出的湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书依法有效，本局未对原告实施拆除其建筑的行政强制行为，也未对原告存放于上述建筑内的机器设备予以搬走，更未对原告合法房屋实施断水、断电及用泥土围堵的行为。2013年4月18日被告工作人员前往原告住处，对其进行法制宣传教育，并就有关行政处罚决定书内容敦促其自行拆除违法建筑，并未对原告建筑实施强制拆除，请求判决驳回原告的诉讼请求。

　　被告度假区城管分局的答辩，除了与湖州市城市管理行政执法局表述的理由相同外，另称其系湖州市城市管理行政执法局的派出机构，且成立时间为2013年6月23日，当时度假区城管分局尚未成立，原告现要求确认度假区城管分局行为违法显然系错列本案行政诉讼被告。

　　2015年10月14日，湖州市中级人民法院作出了（2015）浙湖行初字第31号行政裁定书。该行政裁定书称，经审理查明，2013年4月8日湖州市城市管理行政执法局作出湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书，认定原告333平米的建筑为违法建筑，但不包括涉案的一楼部分，并要求原告于该行政处罚决定书送达之日起15日内自行拆除，若逾期不拆除将依法申请湖州市人民政府责成有关部门强制拆除。同月10日，湖州市城市管理行政执法局向原告送达该行政处罚决定书。同月18日，仁皇山街道办事处对上述违法建筑采取了强制拆除措施，并对并未经相关职权部门认定违法的一楼建筑的墙体造成了损坏。

　　在下达行政裁定书的同一天——2015年10月14日，湖州市中级人民法院同时作出了（2015）浙湖行初字第31号行政判决书。行政判决书称，本院认为，本案中原告卢卫雄不服被告仁皇山街道办事处于2013年4月18日作出的行政强制行为，于2015年2月10日向本院提起了行政诉讼，并未超过法定起诉期限。行政处罚决定书认定原告违法建筑面积为333平米，并要求原告在行政处罚决定书送达之日起15日内自行拆除，但被告仁皇山街道办事处在限原告自行拆除的期限内将涉案违法建筑强制拆除，且在作出行政强制行为前未书面催告原告，未保障原告陈述和申辩的法定权利，违反法定程序。被告在强制拆除涉案违法建筑的同时，对原告所有的一楼并未经职权机关认定为违法的部分建筑墙体造成了损坏，侵犯了原告的权益，应当认定为违法行政行为。被告搬走原告一楼建筑内的机器设备，系被诉行政强制拆除行为的组成部分，也应认定为违法。综上，被告仁皇山街道办事处于2013年4月18日对原告卢卫雄所有的位于仁皇山街道八家村38号的建筑采取的行政强制行为违反法定程序，根据行政诉讼法及最高法关于行政诉讼法若干问题的解释之规定，判决确认被告仁皇山街道办事处于2013年4月18日对原告卢卫雄所有的位于仁皇山街道八家村38号建筑采取的行政强制行为违法。

　　该行政裁定书和行政判决书同日作出后，同时送达了原告卢卫雄。

　　为何上诉：同时下达裁定与判决错误

　　虽然政府的行政强制拆除行为被判确认为违法，但卢卫雄认为，法院在审理中仍有认定事实不清，并发生了同一案件的裁定与判决同日下判、同时送达的程序上严重错误问题。

　　卢卫雄与其代理律师郑志锦认为，一、在行政裁定书中，被告为4家，却而单单没有被告仁皇山街道办事处的答辩。仁皇山街道办事处既未承认是其独家行政强制拆除原告的涉案建筑，而是明确答复是有多家部门参与一起对原告实施行政强制拆除的，法院也没有查明湖州市人民政府是否责成仁皇山街道办事处对原告强制拆除的事实，也没有查明湖州市城市管理行政执法局对其有委托，怎么就突然认定说“同月10日，湖州市城市管理行政执法局向原告送达该行政处罚决定书。同月18日，仁皇山街道办事处对上述违法建筑采取了强制拆除措施”？行政处罚决定书晚于2013年4月1日的市政府协调会布置，行政处罚决定书尚未确认作出，6家政府部门就先予在2013年4月1日市政府协调会布置下，进行2013年4月18日行政强制行为的落实。仁皇山街道办事处称2013年4月18日就是根据2013年4月1日市政府协调会布置，由这6家部门参与一起对卢卫雄家违法建筑进行拆除的。法院没查实调取2013年4月1日市政府协调会布置纪要，怎么能排除本案中其余3家被告没一起参与呢？何况有关几家部门当庭承认2013年4月18日这一天也到达了强制拆除现场，这不是一般的集齐巧合。本案中的行政强制拆除行为不能混淆于修路征地上的强制拆迁。更何况原告一楼合法房屋实际已在各被告实施强制拆除行政行为时，早被拆毁得只存一个残壁高危的躯壳，而不只是一般表呈细微的损坏。

　　二、当行政裁定书作出后，该裁定系一个程序性处理结果，原告卢卫雄对此不服依法可以上诉。所以，在该裁定未生效前，程序问题没有处理完毕，不能对本案结果进行处理，即不能一案同时作出行政判决。否则会导致一个很严重的后果，在二审撤销该行政裁定后，本案程序已经无法逆向返回到审理阶段。这样会让整个案件陷入一个无法逆转的状态。同时，裁定与判决一同下判，也侵害了原告对于裁定书应有的诉权。

　　三、本案的判决是建立在未生效的裁定书的前提下同日作出，其裁定内容处于无法确定的状态，因此不能以未生效的裁定作为判决依据。本案的判决结果以未生效的法律文书作为裁判依据，显然违法。另外本案中，一审法院将裁定与该判决书一并作出，并同时下判送达原告，显然程序严重错误。

　　四、同理，关于行政赔偿，行政赔偿判决书也是建立在未生效的行政赔偿裁定书的前提下作出的，程序严重违法。本案原审法院以（2015）浙湖行初字第31号行政裁定书的裁定内容作为本案行政赔偿裁定的依据，但是（2015）浙湖行初字第31号行政裁定书如上所述也并未生效，其裁定内容处于无法确定的状态，却原审以未生效的裁定作出了判决结果。

　　（2015）浙湖行赔初字第3号行政赔偿裁定与（2015）浙湖行赔初字第3号行政赔偿判决书也是于2015年10月14日一同作出，并同时送达，显然程序严重错误。

　　

　　据此，卢卫雄提起上诉。他相信，行政强制拆除行为违法，合法老房被损被毀并不会被白拆，强行拆卸造成丢失、损害、甚至长期搁置无法使用的机器设备等损失，通过评估鉴定，依法获得赔偿。